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加快长株潭两型试验区环境法制建设的几点建议
 发布者:admin 发布时间:2016-08-07 阅读:762

我国关于环境保护的法律规范已经大致形成了体系,它是以《宪法》为核心,以《环境保护法》为基础的法律框架。但是湖南省环境法制的水平还有待提高,关于环境保护的地方立法仅有22部,并且,提出建设“两型社会”以来颁布的长株潭区域环境保护方面的法律规范屈指可数。社会的建设需要法制为之保驾护航,尤其在十八届四中全会之后,我国大力推进依法治国、依宪治国,长株潭城市群在建设“两型社会”的背景下,环境保护立法缺位现象的存在亟需地方立法机关以法制创新为先导,构建有利于建设两型社会的法制环境。

一、长株潭两型试验区地方环境立法存在的问题

第一,立法内容存在空缺。

虽然针对长株潭的环境保护问题,我省出台了《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》,将生态绿心地区划分为禁止开发区、限制开发区、控制建设区,分区域进行建设规划,严格保护生态绿心地区的林地、林木、湿地和野生动植物资源;与此同时,省政府还颁布了《湖南省湘江长沙株洲湘潭段生态经济带建设保护办法》,实行省统一领导、统一规划,分市建设、分市管理的模式,保护野生动植物,规划公益林,发展绿色产业,但从总体上看,长株潭区域环保立法立法内容存在空缺,仅局限于生态绿心区、湘江长株潭段的保护,其他领域如大气、固体废弃物、生物资源保护等都处于空白状态,或者仅有规范性文件规定条款,而没有执行性行为的规定。

第二,立法规划存在缺陷。

长株潭区域环保立法尚未形成系统的规划体系,加之立法权限设置不平衡,长株潭三城市的立法权不平等,长沙市制定的法规不能在株洲、湘潭适用,这就需要三市自主协调,制定出统一的立法规划。同时,长株潭两型社会的建设主要由长株潭两型试验区管委会统一部署,两型试验区管委会作为政府部门,所颁布的红头文件均为规范性文件,偏向规划、政策类,其效力需要法律规定予以明确,保持政策的稳定性。

第三,环保法律机制运行失灵。

立法提案主体单一,主体仅局限于行政机关及人大代表,加之提案要经过主席团会议或专门委员会抑或主任会议审议后才能纳入会议议程,这种规定导致进入议程的法律案数量较少,其中涉及到两型社会环境保护建设的议案更是寥若晨星。行政管理部门职权交叉。比如在湘江河流域的水资源环境管理方面,对于水质和水量的监测都由不同的部门执行,但生活中水质与水量密不可分,另外流域管理和区域管理之间也存在交叉重叠,部门的职权划分不明确,对统一监管造成了一定的困难。长株潭城市群行政部门职权之间的协调主要依靠省委省政府成立的湖南省长株潭两型社会建设改革试验区管委员。对于长株潭两型试验区管委会的工作性质,地方法律规范并没有给出明确的解释。环境监管力度薄弱。一方面,环境污染的监管主要由环境主管部门进行,但环境主管部门隶属于同级政府部门,当政府为了追求经济发展而对环境污染行为“睁一只眼闭一只眼”时,环境主管部门执法的难度便会加大。另一方面,公众对于政府环境信息的了解并不充分,获取信息的渠道有限,公众获取关于企业的信息也相对匮乏,社会力量的监督十分薄弱。 内容来自 www.hnass.cn

二、长株潭两型实验区环境法制体系的构建

第一,重点出台资源环境保护法律。

长株潭两型试验区应重点出台资源环境方面的立法,同步出台激励资源节约、 环境保护的地方法规。从上文提到三市的产业特点来看,株洲和湘潭都有冶金和化工等产业,因此应出台资源整体性和综合性开发、保护的法律,防止过度开发,以及开发后的恢复。

第二,高度重视水污染防治立法。

长株潭三市都处于湘江流域,对湘江流域水质的治理有深远影响。为更好地做好水污染防治工作,可以在长株潭实验区建立生态补偿制度,将生态补偿制度以法的形式加以确认。重点建立湘江流域水源保护区的生态补偿与污染赔偿机制和部分重金属污染河段的治理修复补偿机制。

第三,加快推进土地污染防治立法。

长株潭城市化建设对于土地的需求量大大增加,大批的土地被征收用来开发房地产或者工业园,大量的林地资源遭到破坏且不可恢复。长株潭实验区缺乏一部关于本区域内土地资源保护的综合性法律,可根据长株潭整体情况,考虑制定《长株潭土地资源保护法》或《长株潭土地资源保护条例》。专门性土地法律法规中,应包括长株潭土地资源保护立法的目的、原则;区域内的土地资源征收、开发、利用、保护以及因土地产生的相关法律关系、法律责任都应有具体的规定。另一方面,土壤污染的隐蔽性和滞后性,导致长期以来,土地资源污染没有引起足够的关注度和重视。可依据《循环经济促进法》的规定,建立固体废物减量化、资源化、无害化等具体法律制度。

第四,积极加强大气污染防治。

近日,省环保厅举行了《湖南省大气污染防治条例(草案·初稿)》听证会。《条例》中规定长株潭地区应建立健全三市联动应急响应机制,切实加强大气监测、预报预警和应急工作。《湖南省大气污染防治条例》的出台,对长株潭大气污染的治理起着至关重要的指导作用。长株潭三市应在《条例》的指导下,出台区域实施细则,确保条例在长株潭区域内的实施。

三、长株潭两型试验区环境法制建设途径

第一,立法模式的构建。

首先,以省级立法为主,制定适用于长株潭两型实验区环境保护方面的地方性法规和省政府规章。其次,借鉴东北三省模式,由有地方法规和规章制定权的长沙领导,经过充分征求其他两市意见,在三市相同或相近的环境立法项目上达成共识,再由有制定权的长沙市制定具体规章,这样就可以通行三市。最后,可以借鉴长三角模式中的行政协议做法,由长株潭三市的环保部门的负责人进行对话、磋商达成共识,以形成行政协议。通过协商使各方的利益都得到了表达,对区域环境法制建设起到了良好的促进作用。

第二,执法方面的完善。

首先,建立长株潭实验区环境保护执法协调机构。在省政府统一领导下,建立环境保护执法协调机构,领导与协调实验区范围内的环境执法工作,统一规划、统一实施、统一督查。其次,确保执法主体准确定位,职权和职责保持均衡的正对应关系。明确环境执法的内容,进而确定执法主体;需授权或委托执法的,须确保被授权主体,被授权范围、被授权前提和过程的合法性,不能出现再委托;明确执法主体权力时应同时明确执法主体的责任,保持职权和职责均衡的正对应关系。再次,进一步推进行政程序规范建设。一方面在协调机构的引导下,出台环境执法程序规则,在规则的指引下才能避免随意性执法,提高执法效率。另一方面基于环境权,基于保护相对人利益考虑,可以将听证程序灵活运用到环境保护上面来。最后, 建立、 健全执法监督机制。充分发挥体制外监督的积极作用, 用量化、 细化的操作规程来确保监督的名符其实,甚至可考虑终身负责制的做法。

第三,司法方面的完善

首先,建立长株潭环保司法协调机制。一方面要求审判、检察等一线司法部门要及时和环保局、国土局等环境执法部门加强沟通,互通信息,交流经验。另一方面,环保司法协调机制不仅注重对破坏环境不法行为的打击和制裁,应当更关注治理效果和对企业的有效引导。其次,审判机关对环境法制建设的积极推动。一方面,开展教育培训,组织专业学习,增强法官的环境专业知识,提高办案效率。另一方面,各级法院要通过法律适用,积极延伸审判职能,依据审判中掌握的情况,向有关部门及地方提出司法建议,促使有关部门填补法律漏洞,细化具体法律规定,完善环境保护制度。再次,提高检察机关法律监督的主观能动性。其一、加大对导致资源环境严重受损的职务犯罪的查处力度;其二、积极排除地方保护主义,统一资源、环境保护的司法标准;其三、确立并完善检察机关对资源与环境保护的公益公诉制度。最后,尝试设立环境保护法庭。

第四,完善公众参与机制。

首先,省政府应将全省环境有关信息公布公开,长株潭三市将各市环境有关信息公开,使公众对其有全面的了解。只有保障了公众的知情权,才能更好地保障其参与权。其次,设立举报环境污染的奖励制度,鼓励公民、团体积极举报环境违法者。最后,消费者和企业是节约资源和保护环境的主体, 立法机关在供给法律时应重视消费者和企业的意见和要求, 在试验区立法建设的过程中, 应当广泛吸收各界人士的参与, 通过听证、 座谈会等方式参与立法, 集结全社会智慧,制定出更有生命力的法律。

 

调研组长:

周少华:湖南省情与决策咨询基地办公室常务主任

成 员:

吕 宁:湖南师范大学法学院讲师、博士

杨盛海:省社科院社会学和农村发展研究所副处级研究员

陆福兴:省社科院社会学和农村发展研究所研究员

刘黎辉:省社科院省情与决策咨询研究基地办公室副研究员

黄 虎:省社科院省情与决策咨询研究基地办公室助理研究员

胡守勇:省社科院社会学和农村发展研究所副研究员、博士

姚选民:省社科院中国马克思主义研究所助理研究员、博士

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